中国奶业经过近十年来的超常规发展，其发展规模与总量已翻了两番，至2006年时全国的牛奶总产量已达3245.04万吨成为全球第三个产奶大国。中国虽是产奶大国，但还不是一个奶业强国。纵观当前的发展，不论是从政府管理层面或是奶业企业的自身发展来看，他们往往过多地更强势地追求和关注奶业在数量上和发展速度上的提高，而对奶源奶品质量、产品加工耗能及对营养的破坏、奶业环境与环保、奶源生产与乳品加工的奶源供应平衡、奶农的利益保障、奶业各环节的利润分配、市场培育与市场秩序、市场准入，乃至行业行规及立法等方面则没有给予足够的重视。我国的奶业法规滞后以及监管不力，是导致中国奶业混乱无序发展的主要原因，在长期失控状态下，业内的一些丧失良心者横行造假，最终引爆了“三鹿三聚氰胺毒奶粉事件”，使近5万无辜的婴幼儿的健康安全受到了危害。

    我国的奶业可以说是在混乱中快速发展起来的，即使至今仍然存在着很多不协调的东西，例如奶源供应与乳品加工奶源需求的不平衡，市场竞争秩序的混乱，有企业公然使用国家未经许可的加工工艺和添加剂，牛奶价格不对称等。从去年9月开始到现在，全国大部分地区的收奶价曾反复出现了“过山车”，大比例的跌幅反差使奶农的杀牛卖牛现象又再次死灰复燃，加之这次三鹿毒奶粉事件的洗劫，奶农的日子更是屋漏兼逢大雨。不但未见好转，反而招惹了使行业信用危机跌至历史的最低点。乳品加工业在原材料价格高涨和终端产品价格长时间受临时干预的情形下，化解成本压力办法不多，还得应付同行激烈的市场竞争，一些企业为求生存，只好旧招新招歪招兼用，连番打起价格战，捆绑销售，甚至是买一送一大抛售常已见惯，这些乳品企业实在是已很无奈和已显得很浮躁很傍惶。现在的我国奶业状况，不管是养牛的还是搞乳品加工的，都齐齐走入了困境。可以预见，今年整个行业的平均利润将超过50％以上下降，养牛者和乳品加工业的亏损面将有大增，即使是前四大品牌企业，今年埋单时也可将会首次出现亏损。中国奶业发展最需要的是良性和理性的可持续发展，作为政府奶业管理部门和奶业内的有关人士，应该在困乱中保持清醒的头脑，分析反思乱的根源在哪里和应该采取什么样的办法来破解这些困乱，中国奶业市场虽乱，但希望能达到大乱大治。

    为规范市场和行业准入，2008年3月18日和5月29日，国家发改委连续发布了《乳制品加工行业准入条件》（国家发改委第26号公告，下简称《准入条件》）和《乳制品工业产业政策》（国家发改委第35号公告，下简称《产业政策》）。此两乳业新政策出台的宗旨和目的，是想通过提高对乳制品行业的准入门槛，达到整治目前乳制品行业的无序竞争和混乱局面。中国乳协、中国奶协、国家发改委、国家农业部等都对这两项乳业新政策赋予了极大的期望，他们希望能借此新政策的出台更好地促进我国奶业的发展。从前一段时间的宣传舆论上看，两个乳业新政已获绝大部分新闻媒体强势的舆论支持，目前为止基本上还末见那一个政府部门和新闻媒体对此提出不同的反对意见。然而，在我们奶业界内，并不是所有人都全票赞成此两新政。特别是一些中小企业及对《准入条件》和《产业政策》已提出明确的反对意见，业内的一些专家也对此提出了许多质疑。贵州毕节百花乳业的刘明勇、山西太原的范剑秋和上海奶协的顾佳升等人认为，新出台的《准入条件》和《产业政策》对一些大企业有利，但对巴氏奶企业和市场及其中小企业形成了政策干预的打压，这对中小企业是致命的打击。从上述两个乳业新政出台实施半年多的实效来看，并没有达到遏制混乱和抡奶源的预期目标。
这次三鹿事件的发生，加促了国家对我国乳业政策制定的速度和重视程度，在三鹿事件发生后2个月的时间内，于10月9日温家宝总理就签署了第536号中华人民共和国国务院令《乳品质量安全监督管理条例》；11月7日，国务院办公厅又批转了由国家发改委、农业部等13个部门联合制定的《奶业整顿和振兴规划纲要》。现就08年内国家所连续颁布的《准入条件》、《产业政策》、《管理条例》和《规划纲要》这4个乳业新政策，笔者作如下一些学习、理解和解读。

    一、对《准入条件》、《产业政策》和《管理条例》的总体评价

    国家发改委在相隔40天内连续公告了两个乳业新政策，且后发布者《产业政策》被认为是我国的首部系统的乳制品工业产业政策。从内容和形式上看，前者的《准入条件》是为后出台的《产业政策》作铺垫的。后者的《产业政策》可以理解为是前者的《准入条件》的加强版。当然，《产业政策》从内容上较丰富，涉及面较广，基本涵盖了整个乳制品加工行业的环节，已自成一个系统。全文共十一章六十四条，具体内容包括制定产业政策的目标、产业布局、行业准入、奶源供应、技术装备、投资融资、产品结构、质量安全、组织结构、资源节约与环保、乳制品消费等。其中，关于乳制品行业的准入条件就专门使用了一个独立章节（第三章）共制定了十大准入条件。

    《产业政策》中的乳制品行业准入条件与《准入条件》相比较，后出台的《产业政策》的行业准入条件的设定有所充实和变化。例如，在对新上乳品加工项目（企业）与原有的乳品企业的距离和日加工处理原料奶的生产规模上，不再实行全国一刀切，而是按南北不同情况分立设定。但实际上，从某个角度或层面来说，《产业政策》是对《准入条件》的“否定之否定”。然而，这个“否定”，并没有将较早出台的《准入条件》全盘否定，部分内容条款仍被保留下来。这种“半否决”说明了《准入条件》存在着一些不合理性或不可执行性。为什么会出现这种遗憾呢？这主要是发改委所委托的《准入条件》执笔起草单位中国乳协对中国奶业抱有“私心”，并继承了“禁鲜令”的一些狭隘的错误理念或认识。显然，《准入条件》具有十分浓烈的“禁鲜令”的烙印，存在继续打击巴氏鲜奶的嫌疑。《准入条件》和《产业政策》中都出现了许多低级的错误，这与该政策和条件制定人不了解我国奶业运作、不具备专业常识和政策水平低下有关；该两项新政明显带有利益倾向性，有利于一些大型企业和还原奶常温奶企业，而对中小企业，特别是以生产巴氏奶、地方特色奶为主的小企业，则构成了威胁乃至致命的打击，成为走向关门倒闭停业的一道“政令”。

    两项新政自公告之日起立即生效，有些地方政府主管部门已在贯彻执行。由于一些中小企业的日处理原料奶远远不能达到“准入条件”的规模要求，当地政府的一些主管部门便根据新准入条件的要求下令关门停产。在贵州省福泉市有一位饲养和加工水牛奶的个体奶农，他投资了近百万自养奶水牛40多头和开办了一家小型但加工工艺较规范的水牛奶巴氏奶加工厂，所产产品很受当地消费者欢迎。然而，此企业正是由于无法达到新准入条件的要求而遭受勒令停产，新的准入条件已将这些小企业扼杀在发展的起步阶段。换言之，就是这些不达标的中小企业的命运已掌握在以“准入条件”为依托的政府管理部门的手中，这种生存威胁，对中小企业极不公平也很无奈。《准入条件》和《产业政策》对占90％以上的中小企业来说，犹如横在它们脖子上的一把尖刀，随时可致它们头破血流乃至赶出局。

    纵观国内外其它行业的市场准入标准，例如汽车业、无公害蔬菜或绿色有机食品等，都强调和注重技术质量方面的设定，几乎不从生产规模或数量上设限。而两项新政则更多的关注企业间的距离、生产规模、日加工量数量上的多小，数字概念，对改善中国奶业市场的混乱秩序没有更多的直接的调控力和实际意义。从企业的日生产规模和企业之间的距离等这些方面去设置限制条件，这实质上是给中小企业设置高难障碍并旨在借此将它们踢出局。中国奶业如果没有了这批中小企业就如同失去了“群众基础”，没有这一基础，试问，温家宝总理的“中国人每人一天一斤奶”的梦想又靠谁来圆梦呢？
    《管理条例》虽然是在仓促中出台，但内容质量较高，起点层次与要求及其充实度、可操作性等，均比此前的《准入条件》和《产业新政策》强盛得多，对政府、企业的职责分工与追责明确，是一个较为成熟可行的一个法规。此《管理条例》的出台，能让养殖者有法可参，经营者有法可依，监管者有法可循，且对各方的要求尽可能做到细化。

    从总体上来说，在中国奶业法尚未出台之前，先在中国奶业的重要环节??乳制品加工这一环节中制定出台一个旨在规范整个乳制品加工行业发展与运行的产业政策，我认为是十分必要的，它对中国奶业的健康有序发展将有一定的促进作用。然而，对《准入条件》和《产业政策》中的部分缺陷或一些制约中国奶业发展的内容和条款，希望能得到修正或弃除。

    二、两乳业新政的制定宗旨有违食品发展新原则和世界奶业发展规律

    在食品生产与加工方面，当前世界上流传和遵循着一个最前沿的基本原则??“食品资源或原料须就地生产，就地取材，就地加工和就地消费”。乳制品是一个快速消费品，它更适用于这一原则，而这一原则以及奶业资源呈分散性发展与布局的内容，早已被写进了美国的MBA教材当中。就世界奶业发展的态势和潮流而言，奶牛呈分散性养殖，乳品加工厂就地建在附近的奶源基地，牛奶消费则以液态奶中的巴氏杀菌奶为主导消费产品，这已成为当今世界奶业发展的一条基本规律。目前，全球90％以上的国家均以消费巴氏奶为主，即使是印度和美国等奶业大国，无一不是遵循这一原则而发展的。然而，我国所制定的乳制品工业新政策，则与这一原则背道而驰，主张和鼓励东北、华北、西北乃至南方的乳品企业“合法化”地更多地生产常温奶（灭菌奶），对乳品企业的产品品种限定了范围。对于东北、华北、西北地区的乳品企业所设定生产的常温奶、酸牛奶、奶粉、奶酪这些主要产品，由于当地消费市场问题而不得不远程运输销售。这不但在运输途中消耗过多的能源和排放更多的废气而增加环境负担，还增加了产品的销售成本。显然，两项新政策违背了上述提及的“食品三就地生产加工”原则。

    三、两乳业新政部分条文内容有违《中华人民共和国反垄断法》的有关精神规定

    《反垄断法》于今年8月1日正式生效，生效首日北京兆信信息技术有限公司等4家企业凭此法状告国家质检总局在制定和推行产品电子条形监管码违反《反垄断法》。笔者认为，国家发改委发布两项新政的内容条款，包括对出资人出资资格、出资能力、乳品加工企业的日加工能力、企业之间的距离等等，都设定过高甚至苛刻的条件要求，这等于剥夺了相当一部分人的投资资格。甚至还有一些准入条件显示出具有排他性，明显倾向和有利于一些大型企业，缺乏公平性。《反垄断法》第八条规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，不得滥用行政权力，排除、限制竞争。

    第三十二条规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，不得滥用行政权力，限定或者变相限定单位或个人经营、购买、适用其指定的经营者提供的商品。”第三十七条：“行政机关不得滥用行政权力，指定含有排除、限制竞争内容的规定。”根据这三条规定，国家发改委已逾越行使行政管理职能，制定出台的两项新政违反了《反垄断法》的上述规定。例如，对乳品加工企业的日生产规模或处理原料奶的处理能力的设限，明显剥夺了中小乳品企业的生存权和市场竞争权。政策性排除掉所有不达标的中小企业出局，这等于把整个市场全部交给大型企业。又如，新产业政策要求新办的乳业项目（企业）要远离城市和原有企业60公里以外。这一条规定，使新办巴氏奶企业完全丧失了市场竞争优势。一是加工厂远离城市，路途遥远影响奶质与风味；二是增加了运输成本，使它与原设在市内的巴氏奶企业或常温奶就处于竞争弱势地位。厂址设定条件，致使新办巴氏奶生产企业处于死地，不公平竞争十分明显。

    四、两乳业新政策违背了国务院国发【2007】31号文精神

    由于长期的政策倾斜和受气候条件的影响，我国的奶业发展形成了“北多南少”的局面。为改变此现状，国务院国发【2007】31号文明确规定了国家在制定全国奶业发展规划时，南方7省被列为重点发展奶水牛养殖区。然而，目前全国南方7省奶的乳用水奶牛总存栏量仅2万余头，日总产奶量约为110吨（年总产奶量约为4万吨）。若按照《产业政策》第三章第十七条规定，对南方新建乳制品企业的日处理量能力须达100吨，那么，南方7省的水牛奶全部集中交由一个乳品厂进行加工方能达到标准。实际上，这是完全不具可操作性的。《产业政策》的日处理原料奶规模设定，不仅制约和妨碍了南方水牛奶业的发展，而且对西北部的牦牛、北方的山羊养殖与产品加工都会带来严重的影响和不利。

    五、《准入条件》中存在的值得商讨地方或修订的问题

    1、《准入条件》第一部分“企业设立及布局”的“新上或改（扩）建乳制品加工项目（企业）必须符合国家法律、产业政策和行业发展规划”。据查证，关于我国乳制品加工行业的发展规划至今还没未见出台。即使有，也是很旧很不现实的，在2000年前，乳制品统计方面甚至连液态奶都没有被纳入统计范围。既然发展规划不存在，那么又何来“必须符合”和执行这一虚设的“条件”呢？

    2、《准入条件》第一部分第一条第三款：“新上加工项目（企业），乳粉类生产产业所用原料50％以上为生鲜牛（羊）乳，液体乳生产企业所用原料乳全部使用生鲜牛（羊）乳（复原乳除外）有配套的机械化挤奶站。”这一条件，存在着2个有争议的地方：一是条文内容开具的条件自相矛盾。例如，既然对液态奶生产企业提出的要求须为全部使用生鲜牛（羊）奶源，但同时又准许打开缺口使用复原乳。顾名思义，“复原乳”就是使用奶粉按一定的比例兑水还原而成的。如果连生产液态奶的企业都被鼓励合法使用复原乳，那么奶农饲养奶牛所产的牛奶又销向何处呢？二是关于有配套的挤奶站或收奶站问题，实质上是为我国北方分散性奶农饲养或相对集中饲养奶牛集中挤奶应运而生的。在国外，根本就不存在所谓的挤奶站或收奶站。即使是国内的规模奶牛场，其自身均设有独立的挤奶间，例如在广东、福建、上海等地区，基本上不设立挤奶站或收奶站。在奶牛饲养规模化程度高的这些地区，要求乳品企业增设配套的挤奶站或收奶站是不必要的，同时这也是典型的重复建设及资源浪费。

    此外，这一条件已违背了国办24号《通知》关于鼓励乳品企业尽量使用生鲜牛奶为原料奶，不用或少用和遏制还原奶的使用的文件精神。国家为“合法”使用复原乳打开大门和提供和合法的政策依据，乳品加工企业滥用复原乳情况将更加严重。这是一条伤害奶农利益的准入条件，不能体现“以保护奶农利益为根本”。
    3、《准入条件》第一部分“企业设立及布局”第（三）条第3款：“按照区域原料和市场分布……鼓励培育大型加工企业。东北、华北、西北等传统农牧区，重点发展乳粉、干酪等固体乳制品和灭菌乳制品；大城市、长江三角洲、珠江三角洲等地区，重点发展液体乳等乳制品。”此条件将奶品大类加工按南北区域划分和设立。在“三北地区”的乳品企业的重点发展方向设立，无疑是解决该区域奶源主产区的奶源相对过剩的有效途径。但是，如今的固态奶制品生产企业已不足完全建立在生鲜奶源生产奶粉的基础上，许多奶粉厂是“来料加工”型的，如广东著名品牌企业雅士利和美赞臣。这一条例一旦实施，意味着今后长三角、珠三角地区难于申办奶粉生产加工企业了。此外，干酪生产对南方7省的水奶牛及西部牦牛的养殖业发展非常不公平和不利。首先，就水牛奶的特质、产奶量和附加值（性价比）而言，水牛奶除了可以生产高档优质的巴氏奶、酸牛奶、双皮奶、姜撞奶等产品外，更适宜生产奶酪产品。因此，以生产奶源数量划分加工产品的区域定位未必完全合理和科学。其次，把大城市、长三角、珠三角等地区定位为重点发展液体乳，这里的“液体乳”概念含糊，没有特指性。通常的液体乳包括常温奶、巴氏奶、酸牛奶、炼奶等。而《准入条件》鼓励和强调重点生产发展常温奶，实际上仍继续打压巴氏奶的发展。笔者认为，这是《准入条件》起草单位的思维停留在过去“禁鲜令”中，为常温奶进一步扩大抢夺市场留下伏笔。同时，也可以理解为是“禁鲜令”后继延续。

    4、《准入条件》第三部分“产品质量”第（二）条：“企业须对原料乳进行体细胞、抗生素、细菌总数的检验与控制。”目前，我国正在执行的《生鲜牛奶卫生收购标准》对体细胞、抗生素并未作出限制性的要求，《准入条件》与《生鲜牛奶卫生收购标准》自相矛盾，致使企业执行规定时左右为难。另一方面，乳制品加工企业对该两项卫生指标只具有检测和拒收奶源而不具备直接控制的职能，对牛奶中的体细胞、抗生素的控制主体，应该是奶牛场或奶农，而不应是乳制品加工企业。

    5、《准入条件》第三部分“产品质量”第（五）条：“产品出厂应有产品检验合格证书，并作出货记录，内容包括生产日期、批号、出货时间、地点、对象数量等。”这对于常温奶和奶粉这一类的产品开附产品检验合格证书随产品出厂，这很容易办到。但对于巴氏奶、酸牛奶这一类保质期较短的低温产品而言，则难以办到。因为检验产品，需要进行多个项目检测，耗时长，影响产品质量，延误了上市销售的最佳时段。因此，不具备可操作性。在国外，低温和保质期较短的乳制品的饮用安全保障与质量保证，是建立在产品的可靠的加工工艺和危机点全过程控制（即HACCP危机控制点体系）上来确保产品质量与安全的。对成品进行人工检测手段或办法只是对此前产品质量与安全危机控制结果的一个抽查与验证过程，是一种附设的检验手段，即生产企业的生产加工工艺与加工设备流程等已保证了每批产品必须为合格产品。因此，对巴氏奶、酸牛奶不必进行每天每批次检测，但可作留样后检测处理。

    6、《准入条件》第七部分“监督管理”第（五）条：“中国乳制品工业协会要协助政府有关部门做好乳制品加工行业准入监督和管理。”首先，把此内容纳入和作为乳品企业进入乳制品行业的准入条件，即不恰当也违逻辑思维。其次，这存在国家发改委对中国乳协间接授予行政权力的嫌疑，与中央较早提出的政、协分离相抵触。

   六、《产业政策》中存在的值得商讨或修订的地方

    1、《产业政策》第三章“准入条件”第十六条：“进入乳制品工业的出资人必须具有稳定的奶源基地，经济实力和抗风险能力强，管理经验丰富，信誉好，社会责任感强。应当符合现有净资产不得低于拟建乳制品项目所需资金的2倍，总资产不得低于拟建项目所需总投资的3倍，资产负债率不得高于70％，连续3年盈利；省级或省级以上金融机构评定的贷款信用等级须达到AA级以上，具有良好的社会形象，遵纪守法。”此条规定，对进入乳制品行业的出资人（投资人或股东）罗列了13项条件。对照符合这些条件的，必须是全国最优秀的公民（即社会责任感强、良好社会形象和遵纪守法）；其次，必须是一名拥有数千万以上的富裕者。然而，在泱泱13亿的国民中，有多少具备这两个特征的投资者呢？对投资人（出资者）设下如此高的条件和门槛，违反我国有关法律法规，限制和剥夺了大部分人的投资或参与建设社会主义祖国的权力和资格。按照该条件的标准计算，出资人的经济实力至少达到8000万以上。再次，把我国国民和乳品中小企业进入乳品行业的通道设卡堵塞，从而把这块空间乃至全国奶业市场转交给一些大型企业和外资企业，为外企、外资“偷袭”中国农业提供了空间和机会。最近，笔者从一篇报道中获悉，美国高盛公司已在近期阔绰斥资2－3亿美元，在湖南、福建一带全资收购了十多家养猪场。另有媒体报道，德国、法国的银行、财团计划加大对中国农业项目的投资，现在正与我国有关企业联系或洽谈中。他们认为，中国最有投资价值的就是农产品。虽然并不反对招商引资发展我国农牧业，但是，如果农牧业象汽车工业那么样大部分外企或品牌受到外国企业的控制，这是一件非常危险的事情。再说，发展奶业所需资金并非高不可攀，技术含量不高，即使没有外资介入，中国奶业还是能够得到很好的发展。如今，美国高盛公司已涉足中国养猪业，有谁又能保证外企不涉足中国的奶业呢？因此，在国内，不应对进入乳品行业的门槛和条件设置过高，而给外国企业有机可乘。

    2、《产业政策》第四章“奶源供应”第二十九条：“鼓励乳制品加工企业创建、参股建设规模化奶牛场、奶牛养殖小区。支持奶户联合，发展多种形式的规模化奶牛场和奶牛合作社。到2010年，原料乳产量达到5000吨，到2012年，原料乳产量达到6000吨。”这里主要表述了两层意思：前一句谈及政府对乳品企业与奶农共建牛场的政策引导；后一句谈及未来几年我国原料奶的发展指标。从文理上说，两者不属于同一范畴与概念，其互联性或直接因果关系也不是很凸显，应该分开单列陈述。把不同的概念堆放在一起顺延陈述，显得牵强和不合逻辑，甚至显得逻辑错误和概念模糊。

    3、《产业政策》第三章“行业准入”第十七条：“乳制品工业发展要实现规模经济，突出起始规模。北方、大城市郊区乳制品工业区新建和扩建乳粉项目日处理原料乳能力（两班）须达到300吨及以上；新建液态乳项目日处理原料乳能力（两班）须达到500吨及以上；扩建液态乳项目日处理原料乳能力（两班）须达到300吨以上；南方乳制品工业区新建液态乳项目日处理原料能力（两班）须达到200吨及以上，扩建液态乳项目日处理原料乳能力（两班）须达到100吨及以上。”这一生产规模的设限，在规模指标上已对原《准入条件》所设置的标准作出了调整，并实行南北区分不再作一刀切，具有较大的进步性和合理性。南方的奶源总体上比北方少，生产规模指标降低是合理的。

然而，即使达到现行设定的生产规模的厂家，其数量或比例也是相当少的。另外，“大城市”的概念缺乏界定标准。除文中提及的北京、上海、天津、重庆外，广州等城市属于大城市吗？大城市按面积、人口、行政级别还是牛奶消费总量等指标来决定呢？文中“大城市郊区乳制品工业区”这一概念，更使人产生误解甚至难解。在中国，除个别城市专门设立乳制品工业区外，绝大部分城市均无此专区。如果在没有设定乳制品工业区的城市有申办乳品加工项目的时候，政府主管部门在审批时又该如何把握呢？再者，乳制品工业发展要突出起始规模这一提法有违企业从无到有、从小到大的发展规律。所谓的“起始规模”是指申办乳品加工企业的生产规模的起点“必须”达到南方的日产100吨以上、北方日产300吨以上。高标准的日生产规模，驱赶了众多投资者，妨碍了中国奶业发展的进步。
    4、《产业政策》第四章“奶源供应”第二十六条：“不得收购未经检疫奶畜产的乳，患病奶畜产的乳，含抗生素乳与变质乳。”此条款原宗旨是为了保证生鲜奶原的质量和卫生安全。但是，却把“病奶”扩大化了。这里的“病”没有指定特定范围，人们可以理解为凡是奶牛身上发生的疾病，包括疯牛病、口蹄疫、布氏病、结核病、流行热、肢蹄病、乳房炎、消化道病、感冒发热、骨折等一系列各种疾病。事实上，患有某些疾病的牛所产牛奶是允许成为可食用的奶源的，不能一概而论。如果凡患“病”的牛所产的奶，都得倒掉，这不是很大的浪费？

    5、对《产业政策》第一章“政策目标”第五条：“提高资源利用效率和鼓励具有地方特色的奶源基地建设以及乳制品开发”和第二章“产业布局”第十三条：“大城市奶牛养殖现代化水平高、是引领我国乳制品消费潮流的主要区域，产品结构应以巴氏杀菌乳、酸乳等低温产品为主。”等这些观点和提法，很具积极性，笔者完全赞同。

    上述两项新政能否实现《产业政策》中所强调和期望的“达到全面构建竞争有序、发展协调、增长持续、循环节约的现代乳制品工业”和“规范市场秩序，建立公平的竞争环境”，人们正在拭目以待。建议国家有关主管部门，在广泛征求各界专家意见的基础上，对上述两个乳业新政策作出必要的修改。

    七、对《管理条例》的几点解读

    1、在该《条例》中，首次将消费者的安全放在第一位。而在此之前的有关食品的政策法规中，是没曾有过如此明确的。

    2、在《条例》第五条中，明确了各级政府监管部门的职责分工，并在分工负责制此基础上同时明确了各层级政府在牛奶质量安全监管如出现或致使造成重大社会影响的食品安全事件时，要依法追究所涉该承责层级有关领导人的责任。也就是说，政府监管部门如不履行好监管职责，也要遭到追究其法律职责任。而在过去对此的处理，只是对失职官员强调引咎辞职。

    3、《条例》中的第十二条，政府首次正式明确地提出了奶牛养殖场、养殖小区所需具备的7个条件，这些，在过去在政府这一层面是没有提及过的。

    4、“奶农专业合作社”这一行业专业用语或模式的提法，首次出现在《条例》中，这也许是被认为是奶农散养户今后所追求的一种发展模式和发展方向。

    5、该《条例》对奶源质量标准提出的要求更为严格。例如，抗生素、重金属的检验规定，就比过去要严格了许多。

对奶牛用药期、休药期所产的牛奶，已明确不得再交售给乳品加工厂。
    6、对从事乳制品生产活动(含生鲜奶收购)，提出了实行许可制度。即未经政府发证许可，不得收购牛奶，这一条是针对混乱且易出事的收奶站专门设置的。

    7、《条例》中首次提出对住牛奶糊乱添加化工原料者，视为犯罪，须追究刑事责任。

    8、《条例》中首次提及对牛初乳可以收购起来进行产品深加工。这种准许，将对小犊母牛失去过多的同类免疫球蛋白质而影响它们的健康成长。

    9、对养殖者、牛奶收购者，在发生牛奶质量安全事故后，或重大病疫情时，如不及时报告者，也要给予追究责任。

    10、关于乳品质量安全国家标准的制定，在《管理条例》中的第六条，明确规定由国务院卫生主管部门(即卫生部)来组织制定。而在过去，这一类的标准所则多交由国标委、质监总局乃至发改委标准制定单位发生了变化，这意味着国家已把事关人体健康与性命的乳品质量安全标准制定权交由更专业更权威的主管部门来制定。

    八、对《奶业整顿和振兴规划纲要》的几点解读

    “9.11”爆发中国奶业大地震后，中央国务院为了整顿混乱的奶业市场秩序，施行大乱大治策略。11月7日，国务院批转了由国家发改委、农业部等13个部门联合制定的《奶业整顿和振兴规划纲要》，这是今年内国家连续出台的第四个奶业新政策。在该《纲要》中，首先对三鹿奶粉危机事件进行了发生背景与原因的分析与交待，并明确地提出了对当前混乱的乳业状况必须实施整顿，其次是提出了一个未来3年三个阶段的工作目标。三个阶段分别是：第一阶段是至今年底，要将三聚氰胺事件所带来的市场萧条尽快正常复市，通过加大对奶业的扶持力度，将混乱的收奶秩序和市场秩序整顿好并恢复到正常状态。第二阶段目标是至明年10月底前，将一些与奶业相关的法规政策、产品质量标准、生鲜奶生产技术规程、收奶站的管理规定等，这些制度化的条文规定制定好，要为整个行业走向规范化打好基础。第三阶段是至2011年10月底前，要完成或力争接近：(1)、奶牛良种覆盖率提高到60％；.(2)、奶牛平均单产水平接近5.5吨；(3)、100头以上规模化养殖场(小区)，所占的存栏奶牛从目前不足20％提高到30％；(4)、乳品加工企业的基地自产生鲜奶占总生产加工量的70％以上；(5)、乳制品生产行业的集中度要进一步提高和乳制品的质量安全水平要有显著的提升，现代奶业基本格局初步形成。

    上述第一、第二阶段的工作目标，只要各方做好互相配合和协调，达到基本完成目标，是有可能的。良种覆盖率、100头以上规模场，甚至是年单产5.5吨等这几个目标，对广东奶业而言，压力不会特别大。关键是第三阶段的目标任务，全国都要完成或达到原预定的目标，难度相当大。

    《纲要》另一较为凸显的地方，是提出了收奶价要由奶农、乳品加工企业、协会和政府有关部门所组成的协调小组来协商议定，执行协调指导价。同时，强调收奶站或乳品加工企业不能在收奶过程中向奶农强行压价或变相欺价，主张建立第三方检测，以保证公平交易。

    《纲要》所存在着的一些缺陷：

    (1)、要求乳品企业要达到基地自产生鲜奶源占总加工生产总量的70％以上，这意味着乳品厂只能收30％的其它奶源。
对奶牛用药期、休药期所产的牛奶，已明确不得再交售给乳品加工厂。
    6、对从事乳制品生产活动(含生鲜奶收购)，提出了实行许可制度。即未经政府发证许可，不得收购牛奶，这一条是针对混乱且易出事的收奶站专门设置的。

    7、《条例》中首次提出对住牛奶糊乱添加化工原料者，视为犯罪，须追究刑事责任。

    8、《条例》中首次提及对牛初乳可以收购起来进行产品深加工。这种准许，将对小犊母牛失去过多的同类免疫球蛋白质而影响它们的健康成长。

    9、对养殖者、牛奶收购者，在发生牛奶质量安全事故后，或重大病疫情时，如不及时报告者，也要给予追究责任。

    10、关于乳品质量安全国家标准的制定，在《管理条例》中的第六条，明确规定由国务院卫生主管部门(即卫生部)来组织制定。而在过去，这一类的标准所则多交由国标委、质监总局乃至发改委标准制定单位发生了变化，这意味着国家已把事关人体健康与性命的乳品质量安全标准制定权交由更专业更权威的主管部门来制定。

     那么，以后奶农手头上剩下的那70％的牛奶，该作何处置？他们还可以卖给谁？
    （2）《纲要》对至关重要的享有奶业基础之称的牧草而只字未提。有好草才能养好牛，有好奶牛才能产好奶，有好奶才能出高品质的奶品。失去了根基，何来建筑高楼大厦？另一方面，牧草以及饲料同样存在着质量安全问题，在这一次的三聚氰胺风波事件中，供应给奶牛场饲用的苜蓿草（颗粒）中就发现和检测出含有高含量的三聚氰胺，牧草万万不可疏勿。

    （3）《纲要》对外资进入中国奶业未能设定一定的受限条件。奶业是国家农业的一大重要组成部分，我国的粮油奶应建立在自己生产的基础上。若然中国奶业象中国汽车行业那样，已将半个市场双手交给了外资企业所控制，一旦发生或遇着重大突发天灾或战争等不可预测因素时，那么，界时13亿国民的食品供应便有可能失去有效的供应保障，这或许是一件相当被动和危险的事情。

    （4）《纲要》中提出要使乳制品生产行业在未来的三年内，其集中度要有进一步的提高。国家提倡乳制品生产企业朝向高度集中和做大，这不仅对我国奶业资源呈合理性布局不利，而且还将乳品企业引向寡头袭断方向发展。乳品生产企业越集中，越不利于奶源的收集，这不但会增加了乳品企业的收奶成本，还会导致收奶距离的扩大而影响了原奶的风味。

    国家在一年的时间内连续制定出台了4个乳业政策，这在过去，是从来没有发生过的事。这当中，我们的确感觉到国家、政府对奶业给予从来没有的过度重视，国家是希望通过出台这些行业产业新政策来振兴我们的民族奶业。但是，能否够达到预期的目的，关键在于政策的贯彻落实程度和这些政策的可操作性和可行性如何？如果政策落实得好，中国奶业振兴，才能有实现的一天，我们期望这一天的到来。

   （作者王丁棉为广州市奶业管理办公室副主任，本文为作者在广东奶业发展论坛上的讲话。）