国发〔2007〕31号文《关于促进奶业持续健康发展的意见》在我国奶业取得连续超常高速发展的关键转型时期，明确提出了兼顾“立足当前解困，着眼长远发展”的各项措施，其中“立足当前解困”部分的扶持“含金量”是显而易见的，将会迅速产生缓解当前奶农面临的大部分困难的积极效果，而“着眼长远发展”博大精深的内涵，尚需我们深入学习和领会、进一步理解和挖掘，本文就此抛砖引玉作初步探讨。

　　一、问题的提出

　　国务院对发展我国奶业的重视是一贯的，但是单独发文对行业发展加以具体指导，则始于2005年国办24号文《关于加强液态奶生产经营管理的通知》（以下简称为“通知”）。贯彻“通知”精神两年来，应当说，各地各级政府普遍重视了我国奶业的发展，但是正如“通知”标题所述，大多局限在行业的“生产经营管理”范围内，停留在问题的表面上。因此在贯彻“通知”的第二年，当国际市场出现了“牛奶贵如油”剧变的时候，我国奶业不仅没能把握住发展的新机遇，反而凸现了产业所存在的局限性，尤其是我国奶农生存力的脆弱性，引起了中央政府的高度关注。因此迅速下达了国务院〔2007〕31号文《关于促进奶业持续健康发展的意见》（以下简称为“意见”）。

　　“意见”共十七条约四千字，涉及了我国奶业近年来所面临的困惑、争议的绝大部分问题。在充分肯定了奶业在国民经济里的重要地位和客观分析了我国奶业当前发展情势的基础上，制定了一系列促进奶业持续健康发展的有力政策。从内容上看，十七条分成四大主题（形势：原文的第一条至第二条；任务：原文的第三条至第十条；政策：原文的第十一条至第十五条；分工：原文的第十五条是一个专项，指定由“国家发改委”落实；第十六条是“块块”即地方政府的领导责任；第十七条是“条条”即主管部委的指导责任）。

　　从政策的内涵上来分析（集中在原文的第十一条至第十五条，又散见于原文的第五至第十条），可分为经济杠杆类：财政、税收、金融、保险等；法规导向类：规范、标准、标识等；产业结构类：乳品加工项目统一实行核准制、农民专业合作组织等三大类。

　　仔细研究可以发现，三类政策的具体程度和深度各有不同。其中“经济杠杆类”的政策规定相对具体，充分体现了中央“立足当前解困”的意图；而其它两类则较为原则，可能更多地涉及“着眼长远发展”即需要逐步解决的“深层次原因”，意味深远地提出“只有采取综合措施解决这些问题，才能确保我国奶业持续健康发展”。

　　“意见”的真正“含金量”，不仅仅在于中央财政出手的解困扶持资金，更在于“跳出”了奶业的“生产经营管理”圈子，来探讨制约我国奶业可持续发展的深层次原因。“意见”将这些深层次的原因归纳为：“奶牛良种覆盖率和单产水平低，养殖方式较为落后；乳品加工企业与奶农的利益关系不顺，原料奶定价机制不合理；加工企业恶性竞争，市场秩序不规范；质量保障体系不健全，液态奶标识制度不落实；消费群体培育滞后，市场开拓不力。”共五个方面。事实上，这五个“原因”并不是完全独立的，它们相互之间存在着某种交叉，一定程度上又互为因果，因此其中究竟何者是主要原因，或者说是主要矛盾，恐怕整个社会还需要实践和时间来逐步提高和统一认识，以便于形成“又好又快”、事半功倍的“综合措施”。

　　二、五个原因之间的关系

　　“意见”所归纳的五个原因的核心问题，其实只有一个，那就是“质量保障体系不健全，液态奶标识制度不落实”，其它四大“原因”，只不过是它在不同场合、不同条件下的衍生产物而已。至于之所以只强调了“液态奶标识”单一产品，可能是因为我国奶业发展至今，目前依然以液态奶单一产品为主。

　　然而这样的表达，仅仅是对存在现象的一种轮廓性的描述，或许还是两年前国办下发的“通知”第一条的表达得更为科学：“完善液态奶标准并严格按标准组织生产”，今年国务院“意见”在另一处的表达则更为完整“健全质量标准体系和标识制度，规范市场秩序”，准确地挑明了问题所在。
 

　　从我国现行奶和奶制品的国家标准来看，目前只有一个巴氏杀菌奶产品，规定只能以生奶为原料，其它奶制品则允许以复原奶为原料。这与世界上多数政府的奶业法规不相一致，然而，即使这个唯一与我国奶农的生息直接相关的产品，在我国也没有得到公正的法律保护，其市场份额逐年在萎缩，目前仅为28%左右，而北美和欧洲各奶业强国均在99%以上，世界各发达国家均在95%以上，与我国近邻的日、韩以及台湾地区也在97%以上。

　　巴氏杀菌奶之所以是全球最为流行的液态奶产品，是由它的加工工艺决定了奶汁所受到的热处理强度是最低的，换言之即“对乳汁的热损伤最小”，相对于其它所有的液态奶品种而言，是营养保留得最完整的液态奶。因而历来得到全球消费者的普遍认可。同时这一特点也决定了它对生乳的卫生质量要求是最高的，否则只准许“实施一次低强度的热处理（巴氏杀菌）”，势必难以保证食用的安全性。而两者的结合，则形成了国际奶业最高级的优势竞争力核心。对“奶的热损伤”程度，是全球通用的评判所有奶和奶制品品质优劣的一个基本准则。

　　此外，巴氏杀菌工艺相对于各种灭菌工艺来说，对其它消耗性资源（能源、饲料、运输、环保）的利用，也是最为合理的。有文字历史资料表明，自上世纪20年代起至80年代初，我国历年不同版本的国家（或地方）标准都明确规定，只有最高级别的生奶才允许作为巴氏杀菌奶的原料。只是在此后的国家标准，由于当时的特定原因而去掉了这一限定。因此出现了不正常的“只管加工成品是否达标，无人问津生奶质量”的异常现象。

　　然而，现行的国家奶业标准体系内并没有如同国际标准和其它国家的奶业法规那样，对“热处理强度”有明确的上、下限设定，因此在最近十多年的生产实践中，我国奶业在“加快做大企业”思想的指导下，为了迎合低质量生奶（包括奶粉复原奶）也能作为原料的不当需求，普遍缺乏对“奶的热损伤”应有的防范和控制意识。

　　可见现行国家标准遗漏了重要的技术内容，在核心技术层面上模糊了客观存在的奶和奶制品的质量等级差异；一段时间以来，企业出于追求自身利益最大化的需要，滥用了热处理技术；至于经商业创意广告后转到达给消费者的信息，则更具有了不同程度的误导性。由此所产生的积累效应是“保护了落后”、制约了整个奶业的健康发展，直接的受害者除了我国奶农之外还有广大的消费者。

　　规范市场秩序的基本要求是公正、公平、透明地体现“优质优价”。目前这一原则被扭曲地体现在加工企业收购生奶的单一环节上，因为不论生奶的质量如何，企业在收购过程中已经不分彼此混在一起了，是造成我国现阶段奶业产品高度趋同化的主要原因；而且由于“第三方独立检测机构”的缺位，有失公正；因此出现了“乳品加工企业与奶农的利益关系不顺”、“养殖方式较为落后”、“原料奶定价机制不合理”和“市场秩序不规范”以及“消费群体培育滞后”等现象。

　　另一方面，由于国家标准不能体现生奶的质量与终端市场上成品之间的关系，也违背了“优质液态奶和奶制品，必须以优质原料奶、经规范工艺制造所得”的科学原理。而这样一条全球奶业所共同遵守的市场经济核心规则的实现，显然不能单纯依赖企业的道德觉悟和消费者的自我保护意识来形成，必须由科学合理的、带有强制性的法律法规即国家标准来保证。

　　综上所述，国务院“意见”所列的五大原因，只有“完善液态奶标准”才真正是促进我国奶业持续健康发展的基本点，应该成为全国奶业一切工作的出发点和归宿点。

　　三、当前的突破口

　　在目前社会各方认识尚有待进一步统一的情况下，值得我们十分重视的是“意见”抓住的“要害”，即在五大原因中名列第一的“原料奶质量有待提高”。“意见”明确提出：“把提高原料奶质量放在突出重要的位置，努力提高原料奶的乳脂率和乳蛋白含量，降低菌落总数。”“完善原料奶质量标准体系，抓紧按照生鲜乳品卫生标准修订原料奶收购标准。”

　　
　　如果我们能够切实从规范生奶收购的国家标准上起步，将其作为一个突破口，重点放在生奶质量的分级上，同时恢复原有规定，明确不同级别的生奶应用于不同奶制品制造的适用范围；然后按照不同产品应有的“热处理强度”要求，进一步完善奶和奶制品的加工工艺法规和成品标准，就有可能较为顺利地修改和完善整个奶业的国家标准体系，逐步提高我国奶和奶制品的食用安全性和产品质量的水平。因为生奶的生产和质量，处于整个奶品加工的起点位置，它的定位，实际上决定了其它所有处于下游环节上的奶和奶制品标准的基础水准。

　　实际上，两年前国办下发的24号“通知”就提出了“完善液态奶标准”的要求，然而并没有得到足够的重视；相反在奶业国家标准层面上，接连不断发生“争论”。如“禁鲜令”的存废、“新版《液体奶》标准征求意见稿”风波、“新版生乳收购标准报批稿”难产等，而且几乎所有的争论都不了了之，没有结果，不仅使全国消费者无所适从，也使整个奶业无所适从。尽管“进口奶粉备案”、“复原乳标示”、“市场抽样检验糠氨酸”、甚至大张旗鼓的“驻厂监管”，轰轰烈烈也取得了局部的效果，然而，由于认识上的原因并没能抓住要害取得实质性的突破。一个明显的事实是社会对“复原乳检验”普遍感到茫然，至今没有任何结果向社会公告！

　　2005年9月，当发现我国奶农的生存受到了当时进口低价奶粉冲击时，第一次向国外标准引入了“糠氨酸”检验方法，作为配合贯彻国办24号“通知”的一个“农业行业标准”，应用于“复原乳”的鉴定。旋即发现，结果似乎难以说明问题，因为我们不理解：不规范的杀菌工艺对糠氨酸和其它指示物含量的干扰，比是否添加奶粉更为直接和敏感。更令人感到奇怪的是，不少人在面临新问题的时候，并不去反思现行国家标准本身所存在的问题，反而质疑和要求取消“国际标准方法”糠氨酸检验！

　　从奶业科学的角度来看，我们现在所采用的“糠氨酸含量检验指标”，其结果能够直接说明的，仅仅是奶的受热强度（国外称为“对奶的热伤害”，这方面的国际检验方法标准包括“糠氨酸”、“羟甲基糠醛”、“乳果糖”、乳清蛋白变性率以及多种酶等在内，共有十来个），虽然也可以间接地反映出是否使用了奶粉的某种可能性，但不是绝对无附加条件的。因为奶粉本身存在有不同的等级品质类型（高、中、低和极低“热处理强度”四个等级，其糠氨酸等指示物的含量各不相同）。

　　如果对比2005年国办24号“通知”，可以发现今年国务院的31号“意见”的有些提法，已经发生了变化。如对加工企业的设立审批办法，原来是简单的“备案制”（24号“通知”增加了“进口奶粉备案”要求），现改为“核准制，并将与之配套的奶源基地建设作为项目核准条件之一”。又如明确提出了更为具体的“完善液态奶加工工艺及产品标准”、“液态奶标识制度”等，这些都是认识上与时俱进的表现。但是也应该看到，依然存在一些停留在原来水平上的比较模糊的提法。如并列提出“完善复原乳检测技术、方法和液态奶加工工艺及产品标准”，还不如直接与国际惯例接轨，改为“完善液态乳受热强度检测技术、方法和液态奶加工工艺及产品标准”，更为科学。

　　“液态奶标识制度”是争论了好几年的一个老话题。此前争论的内容并不是如何标识而是“需要还是不需要标识”的问题，现在该是进入到讨论“如何制定标识”的时候了。

　　按国际惯例，产品标识的主要作用是面向社会，使消费者易于一目了然地识别商品的本质属性，是执行gb7718《预包装食品标签通则》的一个有效补充。但是制定和推行标识的前提是，统一行业内部的术语。我国现有的奶业标准体系正缺少一个类似国际奶业联合会（idf）颁布的《法、英、德、西语奶业术语词典》那样的一个技术法规，大多数国家都有自己的奶业术语法规，我们应该首先予以健全。

　　另外，在界定产品术语的时候，必须注意与工艺术语的界定同步，包括奶畜饲养和奶类加工以及奶和奶制品流通三个完整的领域。上海奶业行业协会在2006年曾经有过一个建议：液态奶产品名称必须正确标注加工工艺方法，巴氏杀菌或灭菌。凡在生产加工过程中使用了复原乳的液态奶产品，其包装主要展示面上必须标注“复原乳”，同时在包装配料表中标明复原乳占全乳的比率。凡以生乳的全部或部分、为唯一原料的巴氏杀菌产品，可以在其包装的主要展示面上标“纯鲜”字；灭菌产品可以标“纯”字。

　　四、最后的归宿点

　　标准属于法律范畴，是国家意志的一种的表达。食品标准具有规范和调整参与市场活动各方的利益的作用，直接体现了消费者的权益，更具有产业发展的导向作用。

　国务院“意见”强调的是“按照建设社会主义新农村的基本要求，把发展现代奶业放在更加重要的位置，以保护奶农利益为根本，以提高良种化水平和转变饲养方式为基础，以建立奶农与企业合理的利益关系为纽带，以完善法律法规、质量标准和规范市场秩序为保障，以加大政策扶持力度为支撑，努力推进我国奶业的规模化、标准化、优质化和产业化，把我国奶业的整体素质和效益提高到一个新水平。”同时再次明确提出“深入宣传复原乳、巴氏杀菌乳、灭菌乳等科普知识，使消费者获得客观真实信息，维护消费者合法权益”。

　　“冰冻三尺非一日之寒”，所有这些问题的解决需要时间和实践。只有当我们奶业整体真正认识到：保护一个产业的中坚力量只能来自于广大消费者的日常理性消费行为的时候，中国的奶业才能进入健康发展的轨道；而培育理性消费者同时也是培育理性生产者的基础，只能是国家标准本身！这是我们落实国务院“意见”的最后归宿点。